普查区域划分是开展人口普查登记的重要基础性工作，是人口普查技术准备的一个最为重要和关键的环节。只有做到普查区域划分不重不漏，无缝衔接全覆盖，明确地域归属和普查责任，才能保证人口普查顺利推进有序开展。

一、人普区划中存在的问题

（一）城乡区划存在争议。在城市化进程中，不断有乡镇属地因规划调整开发为城市建设区域，有的只是规划已经批复区域内土地和建筑物还没有完全腾退，有的已经建设成为居住小区或工厂企业，而区划未来得及调整，仍沿用原区域区划的现象，导致区域划分出现争议边界。还有存在已经从集体土地转变为国有土地建设的住宅小区，但未成立社区对居民进行管理，且难以明确实际管理方的特殊争议地区。

（二）各区交叉区划存在争议。为促进区域行政管理，相邻区域把边角、交叉、多边形地域经双方协商调整置换，或把边界调整划直，但区划未及时调整。相邻区之间因历史遗留问题形成的“飞地”在区划过程中也存在争议，尤其是在疫情防控期间部分社区（村）封闭大多数出入口，造成“飞地”所属区域需要从另一区属门口进入。

（三）社区（村）区划存在争议。在城乡结合部的区域中存在的城中村、社区（村）混居等区域，村级属地中既有农村户籍人员，也存在社区居民同属同一区域区划的现象，村委会与居委会管辖区域重叠交叉，给普查区划带来很大的难度。对于商住两用楼宇底商产权管理归属乡镇，但底商以上居民住宅归属街道管理，在区划归属上存在争议。

（四）开发区、科技园区等区划存在争议。随着城市开发土地重新调整归属利用，新规划开发区或科技园区等地域有些已经建成工厂企业或商住楼宇投入使用，有些正在建设或腾退完毕，但区划未进行调整，与原征地归属单位产生区划争议。

（五）区域新调整区划存在争议。相邻两区交界处的中央直属单位或国有企业及部队大院在开发建设中在建临近竣工日期的住宅小区，涉及土地属性和区域调整，存在区划争议。在临近普查时点部分城乡区域由乡镇或村调整为街道或社区，形成在普查展开阶段调整交接的时间差区划争议。

（六）普查区划大小不均存在争议。普查区划基本依托行政区域划分作为依据，处于城市中心的城区、街道、社区往往住宅比较集中，人口密度大，居住类型复杂，有的人口多的一个街道能抵几个人口少的街道，特大型居住小区甚至能抵得上一个街道（乡镇）的普查人口，导致在相同时间节点内人口多的街道、社区普查进度压力大。

二、解决区划争议的对策与建议

本着“边界清晰、不重不漏、归属唯一、责任明确”的要求，以民政部门勘察设定的行政区划为基础，以完整地域为原则，划分普查区域，使各普查区域不交叉、不重叠，区划归属地明确清晰。

（一）明确遵循原则，细化区划工作流程。根据国家、省市关于区划的要求，明确人口普查区域划分原则上与同时期国家行政区划一致，边界仅用于人口普查工作的组织实施和数据的收集汇总，不作为行政管理的依据。街道（乡、镇）级以下区域划分仅用于统计区划，依据行政管辖情况，按地域原则划定。按照不重不漏的要求，确保本级普查区域合起来能够完整覆盖上一级普查区域的地域。

（二）逐级明确争议，部门通力协商解决。对于有争议的地区，首先由涉及区域普查机构自行协商解决，并签订区划确认协议书。若经相关各方协商仍不能解决的，应当报告上一级普查办，由其联合规自委、民政等相关部门结合部门行政记录，协调争议区域各方对争议区划进行裁定，区划争议各方需按裁定区划执行。

（三）成立协调机构，现地勘察化解争议。由人普办牵头，组建规自、民政、公安、住建、城管等部门参加的协调机构，对争议区域召集争议各方相关人员到区划争议地域现场勘察争议地域，分析研讨争议区划产生的时间、地点、原因等综合因素，查找以往历史资料和上级区域调整文件作为区划依据，结合争议边界街道、公路、地形、地物等有明显的标志，现场给予裁定处置。

（四）专题会商协调，签定区划认可协议。对于未达成一致意见的协商结果及对本级裁定有异议的区域，人普办组织民政、规自、住建委、城指等普查领导小组成员单位召开普查区划专门协调会，邀请存在争议相邻各方负责人普领导参加协调会议，共同研究商定普查区划归属。必要时，提请普查领导小组会进行审议。若协商无法达成一致，提交上一级普查机构牵头负责协调确定，并签订普查边界认可协议书。

（五）依据协议确权，明确区划“四至”边界。按照争议各方签订的边界认可协议，及时在区域边界地图上进行修改标绘，使相邻边界互相闭合，不交叉、不重叠、不遗漏，清晰明确、易于识别，拼接起来要完整覆盖本区普查区域的地域范围。对道路、胡同、河流、田埂等明显地物标志，要着重标注，避免因界线重合不易识别引发争议，切实起到清楚界定地域范围、明确普查责任分工的作用。

（六）及时汇总上传，形成共享区划网络。以各区域划分地图为基础依据，逐级汇总重新标绘，尤其是对有区划调整的边界地图，经反复核对无误后，与上一级区划地图相比对，必须做到上下两级区划重合覆盖完全无缝对接，相邻普查区之间只能有一条边界线，同一区域内普查区合并后应完整覆盖该行政区域。区划地图经逐级汇总后，形成市—区—街（乡镇）—社区居（村）四级区划网络图，供人口普查工作共享使用。

三、对特殊区域区划的解决注意事项

针对城乡结合部、中央直属部门、“飞地”等存在难以划分普查区的部分复杂特殊区域，区域划分可根据人口普查地理区域划分基本原则，结合当地实际情况，采取特定方式对普查区域分类区别处置，事后将特定划分方式报上一级普查机构批准。

（一）存在地域重叠街道、乡的区划。同一个乡的地域上有几个街道，虽然街道之间的地域界线比较清楚，但街道与乡之间没有明确界线，在划分普查区域时，各街道与乡之间必须明确各自的地域范围及边界。如果街道和乡的界线无法分辨，可采取以社区与村的边界为分界线，先进行普查区的划分，然后将各普查区分别划入各自所属街道和乡的区划。

（二）特殊单位或部门及“飞地”的区划。对于坐落在行政区域内但独立于本级行政管辖的中央直属单位或国有企业及部队大院等单位，一般不应视为单独的行政区域，应当遵循地域原则，归入属地所在地域进行普查区划。涉及某一地域行政归属地为外区域的“飞地”等特殊情况，应按行政区域归属划入行政管理地域，“飞地”相邻周边区域应在普查工作人员出入、宣传氛围营造等方面给予支持。

（三）人口超多特大型社区的区划。对于区域面积较大、人口较多的社区，在维持社区整体地域不变的情况下，可拆分为若干个普查小区，普查力量充实、经费物资保障等可由上一级普查机构统筹协调，在前期区划工作中要明确普查边界、责任清晰。

（四）商住两用楼宇地域的区划。对于底商部分归属乡镇但底商以上居住人员的楼宇归属街道管理的争议地块，以目前的居民管理方为普查责任主体，不以底商归属方为认定依据，组织双方协调确认，并在区划认可协议书上签字确定责任划分归属。

（五）临近普查时点区域调整的区划。对于已经从集体土地转变为国有土地建设的住宅小区，但未成立社区对居民进行管理，且难以明确实际管理方的特殊争议地区，在普查区划完成时间节点前仍未能成立到位的，应综合考虑争议双方普查登记的工作量，采取双方协商分担，或划分给原归属街乡镇，并在区划中明确界线范围。